CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale regionale per il Lazio
in persona del giudice monocratico Eugenio Musumeci, ha
pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio pensionistico iscritto
al n. 76087 del registro di segreteria della sezione, proposto da
Pensa Mario Brando, nato a Bonn (Germania) il 24 agosto 1939 e
residente a Riano (Roma) in Colleromano n. 48 - via Tiberina km. 9,
codice fiscale PNSMBR39M24Z112D, rappresentato e difeso dagli
avvocati Maria Vittoria Ferroni e Laura Casella (entrambi del foro di
Roma), nonche' elettivamente domiciliato a Roma in via di San Basilio
n. 61, presso lo studio del primo di tali difensori;
Contro Ministero degli affari esteri e della cooperazione
internazionale (MAECI), in persona del ministro pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, nonche'
domiciliato presso la sede dell'Avvocatura stessa a Roma in via dei
Portoghesi n. 12.
Fatto
1. Con ricorso depositato presso questa sezione il 18 aprile 2018
Mario Brando Pensa, funzionario diplomatico collocato a riposo il 1°
settembre 2006 con il grado di ministro plenipotenziario dopo aver
svolto l'ultimo periodo di servizio presso una sede diplomatica
all'estero, ha domandato ai fini pensionistici un piu' favorevole
computo dell'indennita' di posizione connessa a quel rapporto
d'impiego. In particolare, secondo la prospettazione attorea,
quell'indennita' andrebbe riconosciuta dal Ministero degli affari
esteri e della cooperazione internazionale (in sigla: MAECI) nella
maggior misura spettante al «... personale di pari grado e funzioni
in servizio in Italia» (cosi' le conclusioni del ricorso
introduttivo): cioe' avendo riguardo alla posizione funzionale di
rango piu' elevato o, in subordine, a quella di minor rango da
attribuirsi ad un funzionario diplomatico avente il grado di ministro
plenipotenziario che presti servizio nella sede centrale di quel
Ministero; o ancora, in via ulteriormente subordinata, nella medesima
misura concretamente percepita dall'odierno ricorrente durante la sua
pregressa assegnazione presso l'amministrazione centrale antecedente
a quella, in sede estera, che aveva caratterizzato il suo conclusivo
periodo di servizio.
Riguardo a tale domanda, proposta nel contraddittorio sia del
MAECI che dell'INPS entrambi costituitisi, con sentenza non
definitiva n. 644/2019, pronunciata contestualmente alla presente
ordinanza e da intendersi qui integralmente richiamata, e' stata
rigettata una preliminare eccezione di decadenza sollevata dal MAECI
ai sensi dell'art. 47 del decreto del Presidente della Repubblica n.
639/1970; ed e' stato altresi' dichiarato ex officio il difetto di
legittimazione passiva dell'INPS sulla pretesa attorea. Inoltre, con
la presente ordinanza, l'odierno giudizio e' stato vagliato nel
merito.
Diritto
2. Nella materia delle pensioni a carico dello Stato riveste
carattere fondamentale il principio di cui al primo comma dell'art.
43 del decreto del Presidente della Repubblica n. 1092/1973: a mente
del quale, «ai fini della determinazione della misura del trattamento
di quiescenza dei dipendenti civili, la base pensionabile [e']
costituita dall'ultimo stipendio o dall'ultima paga o retribuzione
...». Quindi tale norma rende necessario individuare, concettualmente
prima ancora che materialmente, il trattamento retributivo
nell'esatto momento in cui si concluda un dato rapporto d'impiego.
3. Peraltro sul piano retributivo, con riguardo al caso di
specie, il primo comma dell'art. 170 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 18/1967 sancisce che «il personale dell'amministrazione
degli affari esteri, oltre allo stipendio e agli assegni di carattere
fisso e continuativo previsti per l'interno, compresa l'eventuale
indennita' o retribuzione di posizione nella misura minima prevista
dalle disposizioni applicabili, tranne che per tali assegni sia
diversamente disposto, percepisce, quando e' in servizio presso le
rappresentanze diplomatiche e gli uffici consolari di prima
categoria, l'indennita' di servizio all'estero, stabilita per il
posto di organico che occupa ...».
Tuttavia si vedra' in prosieguo come quella che, nella
fattispecie, il MAECI ha computato ai fini pensionistici non coincida
con la retribuzione dell'ultimo periodo di servizio svolto all'estero
dall'odierno ricorrente. Soprattutto, pero', tale operato del MAECI
stesso sottende un concetto di «ultima retribuzione» che comporta una
palese sperequazione tra funzionari diplomatici di pari grado: i
quali invece, nell'esatto momento in cui cessano dal rispettivo
servizio, concettualmente devono veder pienamente equiparato tra loro
il trattamento retributivo e, quindi, quello pensionistico. Infatti,
allo spirare del rapporto d'impiego, ovviamente perde rilievo la
pregressa circostanza secondo cui l'un funzionario diplomatico
risultasse assegnato presso la sede centrale del MAECI e l'altro,
invece, ad un qualsiasi ufficio all'estero.
4. Invero l'indennita' di posizione e' determinata
contrattualmente con riguardo alle funzioni rivestite da ciascun
appartenente alla carriera diplomatica: le quali sono altresi'
connesse al grado rivestito da quel medesimo soggetto ai sensi del
secondo comma dell'art. 101 del gia' richiamato decreto del
Presidente della Repubblica n. 18/1967, ferma restando l'unitarieta'
del ruolo sancita dal primo comma di quel medesimo articolo.
Nel caso di specie nel 2000 il Pensa era stato assegnato alle
dirette dipendenze del direttore generale per gli affari politici
multilaterali e i diritti umani; mentre nel 2002 gli erano state
conferite le funzioni di capo della rappresentanza diplomatica a
L'Aia, da lui poi svolte sino alla data del 1° settembre 2006 in cui
era stato collocato a riposo (pag. 2 del ricorso, senza contestazioni
del MAECI).
Quindi, in riferimento al grado da lui rivestito a quella
medesima data, e' agevole identificare, tra le funzioni da svolgersi
presso l'amministrazione centrale ex art. 16 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 18/1967 nel testo vigente alla data di
collocamento a riposo dell'odierno ricorrente, quelle piu' elevate e
quelle meno rilevanti. E tali funzioni, in virtu' dell'art. 7, comma
1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 94/2008 recante il
trattamento economico del personale diplomatico a quella medesima
data di collocamento a riposo dell'odierno ricorrente, anche
nell'ipotesi a lui meno favorevole avrebbero comportato il ripristino
di un'indennita' di posizione di entita' maggiore rispetto alla
misura minima attribuitagli durante il pregresso servizio all'estero.
5. Reputa questo giudice che tale rilevante sperequazione
concettuale, prima ancora che quantitativa, tra un funzionario
diplomatico che abbia svolto a Roma l'ultima tranche del servizio
presso il MAECI ed uno che, invece, abbia lavorato in una sede estera
durante quel medesimo segmento temporale, non sia concepibile che
permanga nel momento in cui cessino le funzioni esercitate, in Italia
o all'estero, da qualsiasi appartenente alla carriera diplomatica:
ossia allorquando questi conserva esclusivamente il grado rivestito.
Invero l'esclusivo riferimento al grado connota anche il
trattamento pensionistico del personale militare: i cui ufficiali
notoriamente non vengono collocati a riposo con la qualifica di
direttore dell'ufficio X presso il Ministero della difesa, piuttosto
che di comandante della divisione Y; bensi', semplicemente, con il
grado per esempio di generale di corpo d'armata piuttosto che di
colonnello. Oltretutto e' assai frequente per essi la c.d. promozione
alla vigilia, la quale ha riflessi essenzialmente pensionistici,
oltreche' in tema di indennita' di buonuscita; mentre nel caso di
specie si assiste ad un fenomeno diametralmente inverso, ossia
l'ancoraggio della pensione ad un trattamento retributivo fatalmente
transitorio, vista l'inevitabile altalenanza tra svolgimento di
funzioni all'estero o invece in sede centrale, anziche' ad una
costante remunerazione normale pertinente esclusivamente al grado
rivestito.
6. Sul piano letterale appare poi evidente come la misura normale
dell'indennita' di posizione coincida con quella goduta dal
funzionario diplomatico che presti servizio in Italia. Depone in tal
senso sia il primo comma del gia' richiamato art. 170, laddove nel
caso di servizio all'estero quell'indennita' si considera spettante
nella «... misura minima ...», anziche' in quella base; sia la
normativa di matrice negoziale, tra cui per esempio il gia'
menzionato art. 7, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 94/2008: che, per il funzionario diplomatico che presti
servizio in Italia, richiama «... le misure della retribuzione di
posizione ...» senza aggettivi di sorta. Talche' logica vuole che,
nel momento in cui le funzioni all'estero cessano in virtu' del
collocamento a riposo, l'indennita' di posizione venga
automaticamente ripristinata, sia pur ai soli fini del trattamento di
quiescenza, nella misura ordinariamente pertinente al grado posseduto
da quel dato funzionario diplomatico; nonche' alle funzioni che, in
base al grado stesso, sarebbero state a lui conferibili presso
l'amministrazione centrale, ove fosse rimasto in servizio.
7. Inoltre la tesi secondo cui il menzionato art. 170 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 18/1967 consentirebbe di
ripristinare, ai fini pensionistici, la misura «italiana»
dell'indennita' di posizione appare indirettamente confortata dalla
lettera a del comma 1 dell'art. 1-bis del decreto-legge n. 138/2011,
convertito dalla legge n. 148/2011: che va ad interpretare in via
autentica l'art. 170 stesso nel senso di escludere che l'indennita'
integrativa speciale spetti al dipendente del MAECI che presti
servizio all'estero.
Infatti, non essendo stato contestato ex adverso l'assunto
attoreo secondo cui quest'ultima indennita' risulti comunque
computata ai fini pensionistici (pag. 18 del ricorso introduttivo),
evidentemente cio' avviene perche' il combinato disposto tra il
principio generale di cui all'art. 43 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 1092/1973 e la norma di dettaglio di cui al
predetto art. 170 viene applicato dal MAECI in maniera antitetico
rispetto a quanto avviene per l'indennita' di posizione. Percio'
appare conforme al principio di eguaglianza sostanziale la
conseguenza secondo cui pure quest'ultima componente retributiva
torni coerentemente ad espandersi alla misura normale, in
concomitanza con il collocamento a riposo del funzionario
diplomatico, rispetto alla misura minima a lui applicata durante il
servizio all'estero.
8. Invece, ad avviso del MAECI, il primo comma del piu' volte
richiamato art. 170 del decreto del Presidente della Repubblica n.
18/1967 legittimerebbe il computo, nei trattamento pensionistico, del
medesimo importo di indennita' di posizione fruito da ciascun
funzionario diplomatico anteriormente al rispettivo collocamento a
riposo. Ma in realta', sul piano squisitamente testuale, quella norma
ha soltanto l'effetto di limitare alla misura minima il quantum
dell'indennita' di posizione spettante al funzionario diplomatico
fintantoche' presti servizio all'estero.
Destituita di fondamento e' anche la tesi secondo cui la
sperequazione pensionistica in commento risulterebbe controbilanciata
dalla percezione dell'indennita' di servizio all'estero: la quale,
invece, e' circoscritta esclusivamente al periodo in cui il
funzionario diplomatico presti servizio presso una sede estera;
mentre e' rimasta totalmente indimostrata la contraria allegazione
del MAECI secondo cui quest'ultima indennita' verrebbe conservata nel
trattamento di quiescenza. In realta' quella pubblica amministrazione
sembra aver operato un'evidente commistione fra la parziale
imponibilita' fiscale dell'indennita' de qua, sancita dal comma 8
dell'art. 51 del decreto del Presidente della Repubblica n. 917/1986,
ed il suo inesistente computo ai fini pensionistici. D'altronde la
conclusione secondo cui a detti fini non venga computata l'indennita'
di servizio all'estero discende dalla circostanza secondo cui essa
«... non ha natura retributiva essendo destinata a sopperire agli
oneri derivanti dal servizio all'estero ...», oltre a tener «...
conto della peculiarita' della prestazione lavorativa all'estero ...»
(art. 171, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica
n. 18/1967). E va da se' come, altrimenti, assurdamente le funzioni
diplomatiche svolte dall'odierno ricorrente si considererebbero'
protratte oltre la data di collocamento a riposo.
Palesemente fallace e' altresi' la vaga obiezione del MAECI
secondo cui, nel caso di specie, l'eventuale computo dell'indennita'
di posizione in misura eccedente quella minima non risulterebbe
preceduto da alcuna contribuzione previdenziale: in contrario
bastando considerare l'eventualita' in cui l'odierno ricorrente, al
pari di qualsiasi altro suo collega, fosse tornato a prestare
servizio a Roma per esempio un mese prima del proprio collocamento a
riposo. Ne' il MAECI ha minimamente chiarito quanto ampio dovesse
essere nel caso di specie lo iato temporale, tra il rientro presso la
sede centrale e quel collocamento a riposo, perche' l'indennita' di
posizione venisse concretamente computata ai fini pensionistici in
misura maggiore di quella minima.
9. In virtu' delle molteplici considerazioni fin qui svolte
questo giudice, in una precedente pronuncia resa su una fattispecie
identica a quella per cui e' lite (sezione Lombardia, sentenza n.
53/2016, ripetutamente invocata anche dall'odierno ricorrente), era
pervenuto ad un'interpretazione costituzionalmente orientata del
primo comma dell'art. 170 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 18/1967: reputando, dunque, che la misura minima ivi sancita per
l'indennita' di posizione valesse esclusivamente durante il periodo
di servizio all'estero del personale diplomatico. E che, invece, il
trattamento pensionistico andasse determinato sulla base della fictio
iuris costituita da un rientro a Roma del diplomatico stesso
esattamente in coincidenza con il suo collocamento a riposo: con
conseguente attribuzione, ai soli fini pensionistici, del complessivo
trattamento economico a cui egli avrebbe avuto diritto prestando
servizio, a quella medesima epoca, presso la sede centrale.
Tuttavia tale linea interpretativa appare oggi frustrata dagli
unici due precedenti giurisprudenziali che, a causa di dubbi in tema
di giurisdizione inizialmente nutriti dal giudice contabile e poi
fugati dalla Suprema Corte grazie alle ordinanze numeri 14795 e 14796
emesse nel 2016, appaiono rinvenibili in punto di merito: ossia la
sentenza n. 112/2017 della seconda sezione giurisdizionale centrale
d'appello, mediante la quale e' stata integralmente riformata la
poc'anzi richiamata pronuncia n. 53/2016, e la sentenza n. 244/2015
di questa sezione. In ambedue tali decisioni il rigetto di domande
analoghe a quella odierna e' stato motivato con un laconico richiamo
alla normativa generale, a cominciare dall'art. 43 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 1092/1973: norma che pero' ai fini
pensionistici, se non osta al computo dell'indennita' integrativa
speciale seppur non percepita durante il servizio all'estero, men che
meno puo' precludere, al funzionario diplomatico che fino al
rispettivo collocamento a riposo abbia lavorato all'estero, il
computo dell'indennita' di posizione nell'identica misura prevista
per un collega che, fino a quel medesimo momento, abbia invece
prestato servizio a Roma presso la sede centrale del MAECI.
Nondimeno deve qui prendersi atto di tale orientamento
giurisprudenziale, anche perche' affermato in grado d'appello.
Percio' risulta inevitabile sollevare dinanzi alla consulta la
questione di legittimita' costituzionale del combinato disposto del
primo comma dell'art. 43 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 1092/1973 e dell'art. 170 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 18/1967, per contrasto con il secondo comma dell'art. 3
della Costituzione: perche' nel loro insieme tali norme vengono
interpretate dalla giurisprudenza contabile nel senso di prevedere
che, nei confronti del soggetto appartenente alla carriera
diplomatica il quale alla data di collocamento a riposo risulti
assegnato ad una sede di servizio all'estero, ai fini pensionistici
l'indennita' di posizione venga computata soltanto nella «... misura
minima prevista dalle disposizioni applicabili ...», anziche' in
misura correlata al grado rivestito da quel medesimo soggetto e alle
funzioni a lui conferibili avuto riguardo al grado stesso.
10. Inoltre quel medesimo combinato disposto di tali due norme,
sempre nell'accezione attribuita ad esso dalla giurisprudenza di
questa Corte, sembra collidere anche con il principio di buon
andamento sancito dal secondo comma dell'art. 97 della Costituzione.
Invero la linea interpretativa qui censurata puo' verosimilmente
indurre un dato funzionario diplomatico, qualora gli venga comunicata
l'assegnazione ad una sede estera allorquando abbia gia' maturato i
requisiti pensionistici, ad optare per il proprio immediato
collocamento a riposo: cio' al fine di veder calcolate secondo la
misura normale dell'indennita' di posizione tanto la pensione quanto
la buonuscita, piuttosto che rischiare di veder penalizzate entrambe
nel caso in cui quella sede estera si rivelasse l'ultima della
propria carriera. Inoltre, quand'anche quel funzionario diplomatico
decidesse di permanere in servizio presso la sede estera
assegnatagli, l'interpretazione qui avversata rivestirebbe comunque
conseguenze contrastanti con quel medesimo principio di buon
andamento: atteso che, avuto riguardo al limite massimo di permanenza
in servizio, verrebbe radicato in lui un indubbio interesse personale
a rientrare in sede centrale anteriormente a quella data, in
potenziale contrasto con l'incondizionata protrazione del servizio
all'estero.
11. Cosi evidenziata la non manifesta infondatezza della duplice
questione di legittimita' costituzionale fin qui prospettata, la sua
rilevanza risulta palese: perche', altrimenti, l'odierna domanda
attorea andrebbe senz'altro rigettata: al pari di quanto avvenuto nel
caso dei precedenti giurisprudenziali poc'anzi richiamati ed
avversati. Mentre soltanto la fondatezza della questione stessa
potrebbe rendere accoglibile quella domanda, nella sua prospettazione
principale o in una di quelle subordinate, dopo aver vagliato anche
la non assorbente eccezione di prescrizione.